Приложение к Постановлению от 17.10.2007 г № 621-IV Заключение
Заключение на проект закона рязанской области "Об утверждении комплексной программы социально-экономического развития рязанской области на период 2008 - 2010 гг.", внесенный губернатором рязанской области
В соответствии с проведенным Комитетом по экономической политике, промышленности и предпринимательству и Комитетом по бюджету и налоговой политике анализом проекта закона Рязанской области "Об утверждении Комплексной программы социально-экономического развития Рязанской области на период 2008 - 2010 гг.", внесенного Губернатором Рязанской области письмом от 18.09.2007 N 1-10-167-3П (далее - Программа), заключением консультанта по правовым вопросам аппарата Рязанской областной Думы от 04.10.2007 N 03/4-978, мнением (замечаниями) членов общественно-экспертного совета при Комитете по экономической политике, промышленности и предпринимательству (приведены в приложениях 1 - 3) следует вывод о необходимости проведения разработчиком Программы большого объема мероприятий по переработке данного законопроекта по следующим основаниям.
1.Отсутствует реальная эффективность реализации Программы, так как недостоверно спрогнозирован главный ожидаемый показатель реализации Программы - Валовый региональный продукт Рязанской области (далее - ВРП).
Так, прогнозные значения показателей социально-экономического развития Рязанской области, включая ключевые макроэкономические показатели, а также основные отправные исходные данные, на которых базируется построение в Программе трендов дальнейшего развития области вплоть до 2010 и 2027 гг., полностью расходятся с утвержденными показателями на период по 2007 год включительно, с показателями "Прогноза социально-экономического развития Рязанской области на 2008 год и на период до 2010 года", внесенного Губернатором Рязанской области письмом от 03.10.007 N 1-10/1587, а также не согласованы с исполнительными органами государственной власти Рязанской области.
1.1.Сформулированные разработчиками ожидаемые результаты реализации Программы (п. 2.7 на стр. 353) требуют серьезной корректировки и детального пояснения по основным макроэкономическим и иным целевым показателям в связи с тем, что:
а) заявленный объем прогнозируемых доходов и расходов областного бюджета на 2008 - 2010 годы свидетельствует об абсолютной неэффективности данной Программы, поскольку согласно Программе только в 2010 году будет вновь достигнут уровень 2007 года:
| Наименование отдельных целевых показателей | 2007 год (утверждено в Законе Рязанской области "Об областном бюджете на 2007 год" по состоянию на 1 октября т. г.) | По Программе | |||||
| 2008 год | 2009 год | 2010 год | |||||
| млрд. руб. | млрд. руб. | в % к 2007 году | млрд. руб. | в % к 2007 году | млрд. руб. | в % к 2007 году | |
| Доходы областного бюджета | 17,9 | 16,4 | 91,6 | 17,7 | 98,9 | 18,9 | 105,6 |
| Расходы | 19,7 | 18,3 | 92,9 | 19,7 | 100,0 | 20,1 | 102,0 |
| Поступление налога на прибыль | 3,9 | 3,2 | 82,1 | 3,5 | 89,7 | 3,9 | 100,0 |
| Поступление НДФЛ | 3,9 | 3,5 | 89,7 | 4,2 | 107,7 | 4,6 | 117,9 |
б) на 2008 и на 2009 годы не указан такой показатель, как ВРП. Прогнозное значение данного показателя обозначено только на 2010 год в размере 143 млрд. руб., при этом в отдельных разделах Программы значения ВРП на 2008 - 2009 годы встречаются, хотя и полностью не соответствуют объемным показателям, заявленным Правительством Рязанской области в Прогнозе социально-экономического развития области на 2008 - 2009 годы.
Недостоверность целевых показателей Программы подтверждают прогнозируемые на 2010 год Программой показатели среднедушевого объема ВРП в размере 122,4 тыс. руб. (стр. 241). Так, согласно прогнозу социально-экономического развития Рязанской области на 2008 и на период до 2010 года среднедушевой объем ВРП в 2010 году составит 158 - 162 тыс. руб. (без учета реализации Программы).
1.2.Представленный в программе прогноз ВРП Рязанской области также не соответствует:
1.2.1.Параметрам, утвержденным Правительством Рязанской области и принятым Рязанской областной Думой Постановлением от 11 октября 2006 года N 559-IV РОД "О прогнозе социально-экономического развития Рязанской области на 2007 год" (в части показателей на 2004 - 2007 годы):
| Наименование показателя | 2004 год | 2005 год | 2006 год | 2007 год | ||||||||
| Утвержденный, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | Утвержденный, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | Утвержденный, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | Утвержденный, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | |
| Валовой региональный продукт | 79,9 | 70,0 | -9,9 | 97,3 | 84,9 | -12,4 | 113,9 | 96,8 | -17,1 | 136,3 | 108,9 | -27,4 |
1.2.2.Параметрам, предусмотренным в Прогнозе социально-экономического развития Рязанской области на 2008 год и на период до 2010 года - далее Прогноз (внесен Губернатором Рязанской области 4 октября 2007 года):
| Наименование показателя | 2006 год | 2007 год | 2008 год | 2009 год | 2010 год | ||||||||||
| По прогнозу, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | По прогнозу, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | По прогнозу, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | По прогнозу, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | По прогнозу, млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | |
| Валовой региональный продукт Вариант 1 (пессимистичный на период 2008 2010 гг.) | 109,5 | 96,8 | -12,7 | 130,5 | 108,9 | -21,6 | 145,6 | 119,6 | -26,0 | 161,8 | 131,4 | -30,4 | 180,3 | 143,2 | -37,1 |
| Валовой региональный продукт Вариант 2 (оптимистичный на период 2008 2010 гг.) | 147,0 | -27,4 | 164,8 | -33,4 | 185,5 | -42,3 |
1.2.3.Параметрам, определенным в "Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год" (приняты Постановлением Рязанской областной Думы от 26.09.2007 N 538-IV РОД) - в части показателей на 2008 - 2010 годы:
| Наименование показателя | 2008 год | 2009 год | 2010 год | ||||||
| Утвержденный "Основными направлениями", млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | Утвержденный "Основными направлениями", млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | Утвержденный "Основными направлениями", млрд. руб. | По проекту Программы, млрд. руб. | Отклонение, млрд. руб. | |
| Валовой региональный продукт | 147,0 | 119,6 | -27,4 | 164,3 | 131,4 | -32,9 | 183,1 | 143,2 | -39,9 |
Таким образом, представленные в подпунктах 1.2.1 - 1.2.3 расхождения между объемом ВРП, прогнозируемым как ожидаемый результат реализации Программы, и объемами ВРП, утвержденными в составе основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Рязанской области на период по 2007 год включительно, а также представленными в "Прогнозе социально-экономического развития Рязанской области на 2008 год и на период до 2010 года", составляют от 12,7 - 17,1 млрд. руб. в 2006 году до 37,1 - 42,3 млрд. руб. в 2010 году.
1.3.Отсутствуют в ожидаемых результатах реализации Программы такие целевые показатели, как увеличение объема промышленного производства, в том числе в разрезе видов экономической деятельности, увеличение числа созданных и количество сохраненных рабочих мест в целом и в отраслевом разрезе, увеличение количества малых и средних предприятий и их доли в ВРП, изменение показателя бюджетной обеспеченности региона в динамике, увеличение бюджетной эффективности в целом и по уровням бюджетной системы (включая бюджет РОФОМС), общий эффект от приложения бюджетных средств в целях наращивания базы для дальнейшего роста экономики и создания бюджета развития, влияние реализуемых в рамках Программы мероприятий на экологическую обстановку в регионе (в том числе от развития промышленности строительных материалов: новых цементных и кирпичных заводов).
Программа направлена на реализацию генеральной цели - повышение качества жизни населения Рязанской области на основе достижения экономической самообеспеченности региона и развития человеческого потенциала, которые обеспечивают конкурентоспособность области. Для достижения цели поставлена задача повышения эффективности производства за счет выпуска конкурентоспособной продукции. Однако в ожидаемых результатах реализации Программы отсутствует показатель увеличения объема промышленного производства с учетом реализации Программы (принимая во внимание, что в структуре ВРП Рязанской области более трети приходится на долю промышленности).
В то же время в перечень ожидаемых результатов реализации Программы включен единственный показатель промышленного производства по виду деятельности "Производство прочих неметаллических минеральных продуктов": физические объемы производства цемента и кирпича, что не согласуется с уже сложившимися приоритетами в развитии промышленности области: производство электрооборудования, нефтепродуктов, машин и оборудования, транспортных средств, пищевых продуктов.
Таким образом, не соблюдено методологическое единство с типовым макетом программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, утвержденным Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17.06.2002 N 170, на который имеются многочисленные ссылки в Программе (приложение 4).
В то же время ожидаемыми результатами реализации Программы мог бы стать перечень показателей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825: доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, смертность населения, общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя Рязанской области, доля региональных и муниципальных дорог, не соответствующих нормативным требованиям, - что продемонстрировало бы реальные достижения по улучшению жизни населения.
1.4.Представленные прогнозные показатели по созданию новых производств, основных проектировок консолидированного бюджета и областного бюджета, прогнозы увеличения отдельных видов налоговых поступлений (например, прибыль, налог на доходы физических лиц), как правило, не согласованы с Правительством Рязанской области, о чем имеются неоднократные соответствующие ссылки в виде: "Необходимо согласование с финансово-казначейским управлением Рязанской области", "Вероятность ввода производства необходимо согласовывать с Управлением капитального строительства Рязанской области". Таким образом, недостоверно спрогнозированные показатели с вышеуказанными ссылками предлагаются на утверждение в Законе Рязанской области (непонятно, кому при этом следует согласовать с Правительством Рязанской области множество цифр в проекте закона, внесенном им же в лице Губернатора Рязанской области). В то же время в пояснительной записке к Программе указано, что при ее подготовке были учтены мнения исполнительных органов государственной власти Рязанской области. Также было указано, что проект Программы разработан на основе проекта областного бюджета на трехлетний период. Согласно Закону Рязанской области "О бюджетном процессе в Рязанской области" в нашем субъекте закон об областном бюджете составляется и утверждается на один год (очередной финансовый год).
Вызывают сомнение и отдельные показатели, приведенные в Программе, в частности, при формировании показателей доходной части консолидированного бюджета Рязанской области (при этом применяется неопределенный термин "бюджет Рязанской области"). Так, например, показатель "Всего доходов консолидированного бюджета" на 2007 год спрогнозирован на уровне 19410 млн. руб., показатель "Всего расходов консолидированного бюджета" на 2007 год спрогнозирован в сумме 19750 млн. руб. В то время как уже по состоянию на текущую дату годовые назначения только по областному бюджету утверждены на уровне 17,9 млрд. руб. по доходам и на уровне 19,7 млрд. руб. по расходам и т.п.
1.5.В разделе 1.5 "Бюджетный потенциал" также применяются неточные цифровые данные и неверная бюджетная терминология.
При описании бюджетного потенциала Рязанской области в тексте применяются различные наименования одного и того же уровня бюджета - "бюджет субъекта РФ", "бюджет Рязанской области", "консолидированный бюджет", "консолидированный бюджет области", "региональный бюджет", "бюджет области", что требует приведения к одному законодательно установленному термину.
Уставом Рязанской области определено, что бюджетная система Рязанской области состоит из областного бюджета и местных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Консолидированный бюджет Рязанской области (бюджет Рязанской области) - это свод областного и местных бюджетов. Одновременно при рассмотрении характеристик областного бюджета также неверно применен термин "бюджет Рязанской области", что вызывает неопределенность восприятия изложенного и искажает его смысл.
Анализ, проведенный и изложенный в форме диаграммы "Структура доходов бюджета Рязанской области", требует от автора уточнения не только уровня бюджета, но и анализируемого периода, так как указанная диаграмма не "вписывается" в общий контекст излагаемого раздела. Абзац до диаграммы касается показателей доходов 2005 года. Абзац после диаграммы (в котором, казалось бы, должен быть отражен обобщающий вывод о приведенных в диаграмме данных) говорит о структуре доходов областного бюджета за последние годы (без их конкретизации).
Должен быть уточнен процент финансирования социальной сферы в общем объеме средств, направленных на осуществление расходов областного бюджета в 2006 году. В то время как в приведенной редакции указанный показатель составляет 89 процентов, согласно Закону Рязанской области "Об исполнении областного бюджета за 2006 год" расходы областного бюджета на здравоохранение, образование, культуру, кинематографию и средства массовой информации, социальную политику составили 35,5 процента, а на общегосударственные вопросы и на национальную безопасность с правоохранительной деятельностью - 12,6 процента общих расходов областного бюджета.
Вероятно, имелось в виду финансирование расходов, имеющих социальную направленность. В этом случае следует доработать редакцию текста и определиться с применяемыми терминами, так как текст в вышеуказанной части не согласуется с показателями социальной сферы консолидированного бюджета Рязанской области, приведенными ниже по тексту анализируемого раздела.
Требуют переработки положения о дефиците бюджетов Рязанской области. Автором проекта закона неверно рассчитаны показатели дефицита в процентном отношении, на которых построен дальнейший его анализ. Согласно Бюджетному кодексу РФ дефицит бюджета в процентном отношении оценивается к собственным доходам бюджета (доходы, за исключением безвозмездных поступлений), в то время как для оценки дефицита в проекте закона принят процентный показатель - отношение дефицита к общим расходам бюджета. Таким образом, не только искажена суть бюджетного дефицита - показателя необеспеченности бюджета собственными доходными источниками, но и приведенные в проекте закона показатели дефицита в процентном отношении.
Требует переработки и таблица 5.2 "Основные показатели консолидированного бюджета области (расходы) за 2005 - 2006 годы". В предлагаемой редакции в строку "управление и право" следует включить расходы на управление органов исполнительной власти, отражающиеся в других разделах функциональной классификации расходов консолидированного бюджета Рязанской области. В проекте закона в эту строку включены только расходы, отраженные в разделе "общегосударственные вопросы".
Общий вывод автора о прибыльности предприятий, работающих в регионе, сделанный по анализу поступления налоговых доходов консолидированного бюджета Рязанской области, является слишком общим и неверным. Так, налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на доходы физических лиц и др. не зависят от размера прибыли организаций. Скорее, наоборот, факт прибыльности работающих на территории области предприятий дает основание делать вывод о возможных налоговых поступлениях в бюджеты всех уровней и прежде всего налога на прибыль организаций.
Следует доработать график, отражающий анализ налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) по отношению к средней заработной плате, численности занятых, доходов населения. Автором сделан вывод о несопоставимости в последние годы роста НДФЛ по отношению в том числе и к показателям доходов населения, однако динамика роста доходов отслежена за период с 2000 года по 2003 год, в то время как динамика роста НДФЛ с 2000 года по 2006 год и выводы автора за последние годы ничем не подтверждаются.
При описании бюджетного потенциала Рязанской области автором совершенно не учтены возможности и развитие бюджета Рязанского областного фонда обязательного медицинского страхования, а также состояние и приоритеты развития межбюджетных отношений.
В целом, приведенный материал по разделу "Бюджетный потенциал" не отвечает концепции проекта Программы. Автором анализируется лишь прошедший период, в основном, до 2007 года. Информация о перспективах развития бюджетной и налоговой политики Рязанской области отсутствует.
2.Большую часть представленной Программы (224 страницы из 353 - 63,5%) составляет подробнейшее описание социально-экономического состояния Рязанской области, изобилующее графиками, диаграммами и таблицами, т.е. фактически - просто статистическая информация.
Однако отсутствуют общие принципы при сравнении статистической информации: данные то за период с 2002 по 2006 гг., то с 1990 по 2006 гг., с 2000 по 1 квартал 2007 года. Практически не используются данные (тенденции) 1 полугодия 2007 года (хотя, учитывая сроки внесения Программы, данный период следовало бы использовать).
Информация часто не соответствует действительности. Так, указано положительное значение коэффициента естественного прироста населения в Российской Федерации в 2005 и 2006 годах, соответственно составляющее 4,8% и 5,9% (таблица 2.1.7 стр. 22), несмотря на тенденцию сокращения численности населения в течение последних 15 лет. Информация о том, что в области имеется инновационно-технологический центр, технопарк, заканчивается строительство с участием федеральных средств бизнес-инкубатора общей площадью 1,5 тыс. кв. м, ориентированного на поддержку начинающих инновационных предприятий, не соответствует действительности.
Не структурированы количественные характеристики основных проблем региона (низкий уровень жизни населения: доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, нехватка квалифицированных кадров и т.д.), соответственно цели, поставленные Программой, неконкретны.
Кроме того, для утверждения Программой предлагается информация, не имеющая никакого отношения к Рязанской области. Так, в составе данной информации на 9 страницах предусматривается (т.е. предлагается к утверждению областным законом) "Краткий обзор действующих программ развития субъектов РФ, входящих в ЦФО", перечень требований к содержанию Стратегии социально-экономического развития и т.п.
3.В значительной степени требует доработки направление, касающееся реализации в регионе областных целевых программ (далее - ОЦП). Учитывая, что основным требованием, предъявляемым к бюджетированию, является программно-целевой подход, такой фактор в полном объеме практически никак не учитывается. Кроме того:
3.1.Указаны неверные данные о запланированной сумме бюджетного финансирования на 2007 год областных целевых программ в размере 1,6 млрд. рублей, так как даже в первоначально принятом Законе Рязанской области "Об областном бюджете на 2007 год" было заложено на финансирование областных целевых программ 3,9 млрд. рублей. В течение 2007 года эта сумма постоянно корректируется в сторону увеличения, исходя из возможностей областного бюджета, и по состоянию на текущую дату составляет 5,2 млрд. руб. Информация о предусмотренных в областном бюджете на 2007 год объемах финансирования действующих ОЦП приведена в приложении 5.
3.2.Полностью не учтен такой фактор, как имеющаяся в текущем году и в предыдущие годы обеспеченность бюджетным финансированием всех действующих на данный момент ОЦП, а также планируемое финансовое обеспечение областных программ на среднесрочную перспективу. Однако в условиях отсутствия вышеуказанного фактора приведены объемы финансирования только некоторых программ социального характера в привязке к прогнозным (а не реальным) объемам их финансирования, которые в большинстве случаев не соответствуют объемам финансирования, установленным Законами Рязанской области об утверждении соответствующих целевых программ. Информация о выявленных расхождениях приведена в приложениях 5 и 6.
3.3.Требует серьезной корректировки содержащийся в Программе перечень всех областных целевых программ, действующих и планируемых в Рязанской области (стр. 229 - 230). Так, допущены ошибки при перечислении областных целевых программ, указаны программы, которые признаны утратившими силу еще в 2006 году, не учтен ряд программ со сроком действия до 2010 года, указаны новые программы (планируемые), которые не были заявлены в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008 год, наименование программ приведено неправильно.
Информация о выявленных расхождениях, полноте отражения в Программе всех действующих и принимаемых на очередной финансовый год ОЦП приведена в приложении 6.
4.Программа фактически не содержит механизма ее реализации, т.е. взаимоувязанного комплекса мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение выявленных проблем. Содержание подраздела 2.3 Программы "Механизм реализации Программы" не соответствует названию и фактически включает подробное описание основной цели Программы и задач по ее достижению.
5.Отсутствует важная составляющая Программы - комплекс мер по совершенствованию нормативной правовой базы (разработки конкретных нормативно-правовых документов) в целях ее реализации, т.е. фактически плана действий органов государственной власти Рязанской области по дальнейшему нормативно-правовому преобразованию, организации мониторинга и оценке эффективности таких преобразований и хода исполнения программных мероприятий.
В сопровождающих Программу документах (перечень актов областного законодательства, подлежащих отмене, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данной Программы) указано, что принятие данного законопроекта не потребует изменения действующего областного законодательства, а также принятия новых нормативных правовых актов Рязанской области. Но положения представленной Программы требуют принятия множества различных нормативных правовых актов, в том числе и внесения соответствующих корректировок в областной бюджет 2008 года (в случае, если Программа в таком виде будет принята).
6.Подраздел 2.4 "Программные мероприятия" должен содержать информацию о конкретных мероприятиях, сроках их выполнения, исполнителях, ожидаемых результатах. Фактически в разделе подробно изложена информация о текущем состоянии отраслей экономики области, определены цели развития и продублированы задачи по их достижению. Не указаны способы и методы достижения поставленных целей. Во многих случаях вместо предлагаемых к реализации мероприятий приведено краткое изложение действующих областных целевых программ.
При проведении анализа предлагаемых программных мероприятий по отдельным отраслям экономики выявлено следующее.
6.1.Подраздел 2.4.1.1 "Промышленность" вместо конкретных программных мероприятий содержит информацию о состоянии промышленности, дублируя отдельные положения уже описанного социально-экономического состояния области, определяет проблемы промышленного сектора (не учтена кадровая проблема), перечисляет перспективные направления по отдельным секторам промышленности:
техническое перевооружение тепло- и электростанций,
химическая и нефтехимическая промышленность,
машиностроение и металлообрабатывающая промышленность,
пищевая промышленность.
Однако в указанном перечне не учтены приоритетные направления развития промышленности, установленные Законом Рязанской области "Об утверждении Концепции развития промышленности Рязанской области на 2007 - 2009 годы" (далее - Концепция):
производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования,
производство транспортных средств и оборудования,
производство кожи, изделий из кожи и производство обуви.
Предлагаемые меры для обеспечения выполнения мероприятий по развитию промышленности (мероприятия фактически не определены) не конкретизированы и по сути являются частью основных направлений промышленной политики, уже установленных Концепцией.
Так, для обеспечения выполнения программных мероприятий предусматривается формирование благоприятной нормативной правовой среды. Однако не конкретизирован ни один нормативный правовой акт, необходимый к принятию для реализации Программы.
В подразделе нет информации о решении проблемы восполнения дефицита квалифицированных рабочих кадров. Несмотря на поставленную Программой задачу создания 10 тыс. рабочих мест в обрабатывающей промышленности (стр. 234), отсутствует информация о видах производств, в которые планируется привлечение кадров.
В ходе решения задач развития промышленности области предполагается получение результатов, которые количественно не конкретизированы. В то же время Концепцией уже поставлены конкретные задачи на 2007 - 2009 годы, в том числе ежегодное увеличение индекса промышленного производства по полному кругу промышленных предприятий не менее чем на 4,5%, а также установлены предлагаемые Программой меры государственной поддержки субъектам промышленной деятельности.
Программой обосновывается выбор инвестиционно активного сценария развития промышленного производства в Рязанской области с темпами роста в 2008 - 2010 годах соответственно 109%, 110%, 108% для достижения ВРП в размере 143 млрд. руб. В то же время в подразделе отсутствует информация о взаимоувязанном комплексе действий по достижению предлагаемых темпов развития промышленности.
6.2.Подразделом 2.4.1.5 "Строительство в части экономических объектов" (стр. 269 - 274) в целях достижения основной цели развития строительного комплекса (определенной как "создание условий для устойчивого социально-экономического развития Рязанской области, в том числе за счет реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России") поставлено 7 задач. Для их решения дополнительно выделены 4 основных приоритета деятельности строительного комплекса:
жилищное строительство,
реконструкция, модернизация и ремонт зданий и сооружений,
производство строительных материалов,
ресурсо - и энергосбережение в строительстве.
Однако в дальнейшем в тексте раздела рассматриваются только вопросы развития на территории области производства строительных материалов.
Таким образом, три из четырех поставленных в данном разделе приоритета деятельности строительного комплекса остаются "нераскрытыми", и, как следствие - становятся неопределенными перспективы решения 7 поставленных задач и достижения основной цели развития строительного комплекса области.
Кроме того, данный подраздел (стр. 270) в качестве основного стратегического мероприятия содержит "создание совета или иного объединения предприятий строительного кластера". В то же время в области уже действует некоммерческая организация "Союз строителей Рязанской области", которая является членом Рязанской ассоциации экономического сотрудничества предприятий и уже давно осуществляет все функции по обеспечению взаимодействия предприятий данного вида деятельности с органами власти всех уровней, а также внутри строительного кластера.
6.3.В подразделе 2.4.1.8 "Инвестиционное развитие" отсутствует информация о конкретной инвестиционной политике, содержится лишь описательный характер комплекса мер по созданию благоприятного инвестиционного климата и перечисляются преимущества кластерного подхода к управлению развитием промышленности. Однако кластеры не сформированы, их состояние и проблемы не выяснены, т.е. указанная норма носит чисто декларативный характер.
В подразделе не отражен механизм увеличения одного из основных показателей Программы: объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека с 21,8 тыс. руб. в 2006 году до 51 тыс руб. в 2010 году. Отсутствует информация о том, за счет каких источников будет обеспечен рост инвестиций более чем в 2,5 раза, а также в какие объекты указанные инвестиции будут направлены.
6.4.В подразделе 2.4.3.6 "Обеспеченность жильем (строительство жилья)" (стр. 313 - 318) приведенная ссылка на систему мероприятий Программы не увязывается с общим контекстом изложения, так как непонятно, к какой именно программе относится. В перечне областных целевых программ в сфере жилищного строительства (стр. 314) отсутствуют две законодательно утвержденные программы: "Обеспечение жильем молодых семей на 2006 - 2010 годы" и "Свой дом". Информация о том, что сегодня более 80% населения области нуждаются в улучшении жилищных условий, недостаточна корректна. Так, в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации признание граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий осуществляют органы местного самоуправления. На учете в администрации города Рязани (на территории данного муниципального образования - городского округа проживает более половины жителей области) состоят порядка 12 тыс. человек (в общей очереди), то есть около 2,5% жителей города. В районах области число "очередников" еще меньше. Таким образом, применение термина "нуждаемости" следует скорректировать. При рассмотрении вопросов управления жилищным фондом подразделом предполагается проведение конкурсного отбора ТСЖ (товариществ собственников жилья) по управлению многоквартирными домами (стр. 314). В то же время Жилищный кодекс Российской Федерации предполагает конкурсный отбор только управляющих компаний - специализированных организаций по управлению жилфондом. Создание же ТСЖ трактуется кодексом как одна из форм самоорганизации собственников жилых помещений в многоквартирном доме (нескольких многоквартирных домах) по управлению общим имуществом дома и прилегающими территориями и не предусматривает проведение конкурсов на право управления домом.
6.5.Одной из задач Программы является развитие эффективной транспортной инфраструктуры, повышение конкурентоспособности транспортной системы Рязанской области. Кроме того, Программой ставится задача создания современной высокоэффективной индустрии туристско-рекреационных услуг, решение которой невозможно без развития транспортной инфраструктуры.
Однако Программа не содержит конкретной информации о физических показателях планируемого строительства и ремонта дорог общего пользования, а также объемах финансирования указанных мероприятий. Отсутствует информация о создании правовой базы, предусматривающей новые современные способы финансирования строительства и эксплуатации дорог.
Подраздел 2.4.4.4"Транспортная инфраструктура" лишь дублирует основные положения областной целевой программы "Государственная поддержка дорожного хозяйства Рязанской области на 2007 год", а также содержит основные направления принятия мер по повышению безопасности дорожного движения, фактически являющихся задачами областной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в Рязанской области на 2007 - 2009 годы". без обоснования расчетов программой предлагается увеличение финансирования областной целевой программы "Государственная поддержка дорожного хозяйства Рязанской области на 2007 год" до 7066,2 млн. Руб. (т.е. более 1/3 всех расходов областного бюджета), что заведомо невыполнимо и необоснованно. В части дорожного строительства и повышения безопасности дорожного движения мероприятия не конкретизированы, а в части развития Железнодорожного и автомобильного транспорта мероприятия фактически представляют направления развития без указания сроков реализации, объемов и источников финансирования.
В то же время согласно прогнозу социально-экономического развития Рязанской области на 2008 и на период до 2010 года протяженность автомобильных дорог общего пользования в Рязанской области за период 2008 - 2010 годов увеличится на 64 - 144 км (без учета реализации Программы).
6.6.Программой предлагается проведение мероприятий, превышающих полномочия субъекта Российской Федерации. Так, в качестве дополнительных мероприятий в сфере энергетики, энергосбережения рекомендовано совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей тарифообразование и взаимодействие поставщиков и потребителей электрической энергии. Однако согласно статье 45 Федерального закона "Об электроэнергетике" вопросы ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике относятся к полномочиям Российской Федерации.
7.В подразделе 2.6 "Ресурсное обеспечение Программы" отсутствует информация об объемах финансирования Программы, в том числе в разрезе мероприятий с разбивкой по годам.
Неясен механизм ресурсного обеспечения Программы. Так, в разделе заявлено, что основными источниками финансирования Программы являются в том числе "средства, предусмотренные законом об областном бюджете на соответствующий финансовый год на финансирование настоящей Программы". Таким образом, данная программа заявлена в формате обычной областной целевой программы, а не в форме Концепции социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу. При этом в финансово-экономическом обосновании к законопроекту указано, что не требуется дополнительное бюджетное финансирование. В то же время представленные в таблице обобщенные мероприятия, объемы финансирования и результаты реализации Программы содержат многочисленные ссылки на необходимость уточнения объемов финансирования в связи с тем, что по некоторым позициям указана общая потребность в финансировании (за счет всех источников - бюджетных и внебюджетных), либо указано, что объемы финансирования не определены, либо имеется потребность в их корректировке в сторону увеличения и т.п., что делает невозможным оценить общую потребность в финансовых ресурсах на обеспечение реализации Программы.
Перечень мероприятий Программы, изложенный на стр. 341 - 353, фактически лишь дублирует ранее предложенные направления развития по отраслям экономики, не содержит конкретных действий. Отсутствует информация об источниках финансирования указанных мероприятий, а также исполнителях указанных мероприятий.
8.Одним из основных составляющих программно-целевого подхода является планирование расходов на капитальные вложения, однако в Программе отсутствует четко выработанная стратегия по инвестированию средств в капитальные вложения по годам реализации Программы и источникам финансирования.
Также Программой не проработаны вопросы:
8.1.формирования инвестопроводящих систем и аккумулирования инвестиционных ресурсов в регионе посредством дальнейшего развития в регионе банковского сектора (особенно в районах области), укрепления его устойчивости и повышения эффективности и конкурентоспособности, оптимизации структуры финансовых рынков, развития кредитно-финансовых институтов;
8.2.наращивания темпов по дальнейшей интеграции Рязанской области в экономическое пространство посредством развития межрегиональных и международных связей;
8.3.инновационной политики на территории Рязанской области;
8.4.градостроительной политики, деятельности по развитию территорий Рязанской области;
8.5.согласования положений Программы с проектом Схемы территориального планирования развития Рязанской области до 2020 года;
8.6.развития наноиндустрии, определенной в послании Президента Российской Федерации как ключевое направление развития современной промышленности и науки, которое обеспечит в долгосрочной перспективе повышение качества жизни населения, поддержание высоких темпов экономического роста.
9.Предлагаемый Программой вариант решения ряда проблем (в том числе и кадрового потенциала) за счет использования притока в регион миграционного населения не сбалансирован с мерами по соблюдению интересов коренных жителей области, созданию новых рабочих мест в районах области (особенно в отдаленных), что также отмечается членами экспертного совета при Комитете по экономической политике, промышленности и предпринимательству.
10.Отсутствует методологическая связь структурных единиц законопроекта. При этом не прослеживается четкая взаимосвязь между сделанными по итогам анализа основных аспектов и направлений развития Рязанской области выводами и предложениями с предлагаемыми мероприятиями и ожидаемыми результатами реализации Программы, а также с задачами и мероприятиями, указанными в паспорте Программы. В Программе отсутствует системное построение задач, целей, мероприятий и ожидаемых результатов, а также их увязка не только между собой в основных разделах (направлениях) Программы, но и с конечными целями, задачами и результатами Программы в целом. Так, в отдельных разделах указаны цели, задачи, мероприятия с ожидаемыми результатами (2.4.2 "Демография и кадры", 2.4.3 "Социальное развитие" и т.п.), в других разделах только цели и задачи с описанием отдельных действующих областных целевых программ или состояния соответствующей отрасли (2.4.4 "Инженерная инфраструктура", 2.4.3.6 "Обеспеченность жильем (строительство жилья)" и т.п.). При этом допускается включение целей в перечень задач и наоборот (т.е. перемежение между собой соподчиненных понятий). В паспорте Программы в разделе "Основные задачи Программы" в том числе указана "выработка мероприятий и механизмов по реализации намеченных приоритетов", хотя по сути определение перечня конкретных мероприятий должно являться непосредственным механизмом реализации Программы. Также Программой не предложена этапность (взаимоувязанная и последовательная реализация всех предлагаемых мероприятий с выделением основных направлений и приоритетов), позволяющая достичь по истечении планового периода наибольшего социального, экономического и иных ожидаемых результатов, не просчитаны показатели эффективности программных мероприятий, результаты (качественная и количественная оценка) реализации Программы.
11.Необходима серьезная редакционная доработка Программы в целях приведения применяемой терминологии в соответствие с установленной действующим законодательством.
Программа содержит много опечаток, грамматических ошибок, не согласованных между собой разделов, многочисленные повторы одних и тех же статистических данных, нерасшифрованные аббревиатуры, некорректные названия и т.п.
12.На разработку Программы, содержащей в том числе все вышеизложенное, из областного бюджета в 2007 году потрачено 3 млн. руб.
13.Программа должна представлять взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение поставленных задач повышения уровня жизни населения и конкурентоспособности региона.
Однако рассматриваемая Программа представляет собой не реальный комплексный план действий по повышению качества жизни населения Рязанской области и обеспечению конкурентоспособности региона, а заявлена как научно-исследовательская работа (стр. 216) о системе взглядов по основным направлениям развития области, и подлежит серьезной переработке.
Учитывая вышеизложенное, Комитет по бюджету и налоговой политике и Комитет по экономической политике, промышленности и предпринимательству пришли к заключению:
1.Рекомендовать депутатам Рязанской областной Думы отклонить проект закона Рязанской области "Об утверждении Комплексной программы социально-экономического развития Рязанской области на период 2008 - 2010 гг.", внесенный Губернатором Рязанской области (письмо от 18.09.2007 N 1-10-167-3П), с целью возвращения законопроекта на доработку в Правительство Рязанской области по основаниям, указанным в настоящем заключении.
2.Предложить Правительству Рязанской области совместно с разработчиком Программы доработать проект закона, указанный в части 1 настоящего заключения, и представить Губернатору Рязанской области для внесения указанного законопроекта на рассмотрение Рязанской областной Думы до рассмотрения (принятия) проекта закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2008 год" во втором чтении.
Заместитель председателя Комитета
по экономической политике,
промышленности и предпринимательству
В.И.САФРОНОВ
Председатель Комитета
по бюджету и налоговой политике
А.П.ШЕВЫРЕВ