Письмо от 05.09.2006 г № Б/Н
Регистрация уставов муниципальных образований в Рязанской области: проблемы и достижения
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Российской Федерации был дан старт кардинальным изменениям в системе местного самоуправления. Основная задача указанных преобразований - приблизить власть к населению страны, сделать ее более гибкой и ответственной, а также привлечь население к решению проблем непосредственного обеспечения собственной жизнедеятельности (организации снабжения коммунальными услугами, благоустройству, строительству и содержанию дорог и т.п.) и тем самым повысить уровень ответственности граждан.
Одним из важнейших направлений проводимой реформы явилось обеспечение надлежащей правовой основы для функционирования органов местного самоуправления, ключевым элементом которой выступают уставы муниципальных образований.
Согласно вышеуказанному Федеральному закону, именно уставами городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов должны определяться основополагающие вопросы организации и функционирования местной власти, ее полномочия и ответственность. Учитывая значение указанных нормативных документов, законодатель решил установить максимальные гарантии их "юридической чистоты". Одной из таких гарантий стала введенная Федеральным законом от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" с 1 сентября 2005 года процедура обязательной государственной регистрации уставов муниципальных образований, без которой данные нормативные документы не могут вступить в законную силу.
Согласно п. 4 статьи 1 данного Федерального закона, регистрирующие органы в ходе регистрации должны проверять соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоить уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдать свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включить сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Все вышеобозначенные обязанности были возложены на Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные подразделения, которые в сентябре 2005 года приступили к реализации возложенных на них в этой сфере функций. Безусловно, в процессе выполнения требований федерального законодательства о местном самоуправлении органам юстиции сразу же пришлось столкнуться с определенными сложностями. Так, на момент "запуска" процедуры государственной регистрации уставов не существовало достаточной практики применения Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". В то же время у органов юстиции не было времени на длительную подготовку, поскольку им сразу же пришлось в сжатые сроки проверять уставы как ранее существовавших, так и вновь образованных муниципальных образований. И если в отношении муниципальных районов и городских округов речь шла о приведении уставных документов в соответствие с требованиями законодательства, то в случае с городскими и сельскими поселениями стоял вопрос о полном отсутствии правовой основы для их деятельности. Причем общее количество появившихся в результате реализации требований Федерального закона N 131-ФЗ муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений оказалось весьма большим. В общей сложности на территории Рязанской области было образовано 314 муниципальных образований, из них вновь образованных - 285. Поэтому объем работы, связанный с регистрацией муниципальных образований, оказался достаточно существенным. Определенное влияние на процесс регистрации оказала процедура принятия уставов, а также актов о внесении в них изменений и дополнений. Согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты указанных документов не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта и порядка участия граждан в его обсуждении. Причем каких-либо исключений на случай внесения изменений по замечаниям контролирующих органов (прокуратуры, юстиции) законодателем установлено не было. Это существенно усложнило процесс внесения в уставные документы необходимых исправлений.
Нельзя не отметить и еще один важный фактор. У муниципальных образований нижнего звена, особенно сельских поселений, не было юридических служб, которые могли бы обеспечить надлежащую подготовку и представление уставов на регистрацию. Подготовкой и представлением документов на регистрацию занимались лица, не обладавшие достаточной квалификацией и опытом работы в правовой сфере. Соответственно, решить указанную проблему своими силами для них было достаточно проблематично.
В отдел Главного управления Минюста России по ЦФО в Рязанской области первые уставы муниципальных образований стали поступать в сентябре - октябре 2005 года. Это были уставы муниципальных районов. Соответствующие документы от городских и сельских поселений начали поступать в отдел с начала 2006 года и в полном объеме были сданы к концу мая 2006. Таким образом, процесс подготовки и принятия "конституций" муниципальных образований Рязанской области занял достаточно много времени.
Проверка первых же уставов позволила выявить целый ряд нарушений как федерального, так и регионального законодательства, которые являются безусловными основаниями к отказу в регистрации представленных документов. Наиболее типичными из них стали включение в уставы положений о неприкосновенности депутатов, установление иных по сравнению с требованиями федерального законодательства сроков назначения и проведения выборов и референдумов, неверное определение компетенции местного самоуправления в целом и отдельных органов местного самоуправления (например, местной администрации). Повсеместно в уставы не включались нормы, которые должны были иметь место в данных документах согласно требованиям федерального законодательства, например, о порядке отзыва выборных должностных лиц, порядке организации и деятельности органов местного самоуправления, порядке принятия и опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. Подобные пробелы также являлись поводом к возвращению уставов муниципальных образований, поскольку без регулирования оставались основополагающие вопросы жизнедеятельности муниципальных образований.
Справедливости ради необходимо отметить, что представители подавляющего большинства муниципальных образований Рязанской области с пониманием отнеслись к замечаниям органов юстиции. Выявленные противоречия устранялись в кратчайшие сроки и после реализации требований федерального законодательства по процедуре принятия доработанные документы без задержек представлялись в отдел Главного управления. При этом органы местного самоуправления муниципальных районов оказывали значительную помощь органам местного самоуправления расположенных на их территории городских и сельских поселений в подготовке уставов и пакета документов, подтверждающих соблюдение требований законодательства при принятии указанных нормативных правовых актов. Это серьезно облегчило решение вопросов обеспечения надлежащего качества уставов.
Существенную поддержку Отделу в реализации требований Федеральных законов N 131-ФЗ и 97-ФЗ оказала прокуратура Рязанской области, взаимодействие с которой позволило добиться оперативного устранения противоречий в целом ряде муниципальных "конституций" и помогло избежать неоправданного затягивания процесса представления документов для государственной регистрации.
Значительная роль в обеспечении своевременной и надлежащей регистрации уставов муниципальных образований принадлежит Правительству Рязанской области. Так, структурными подразделениями высшего исполнительного органа государственной власти области разрабатывались и направлялись в муниципальные образования примерные уставы, организовывались совещания с руководителями местного самоуправления, на которых обсуждались возникающие проблемы, обращалось внимание на наиболее типичные нарушения.
Как результат совместной работы всех органов власти по состоянию на 1 июня 2006 года в Рязанской области зарегистрированы практически все уставы муниципальных образований, в т.ч. все уставы вновь образованных муниципальных образований - городских и сельских поселений. Не прошли регистрацию уставы городских округов - г. Рязани, г. Касимова. Таким образом, в настоящее время местное самоуправление на территории области получило прочную правовую основу для практической деятельности по решению вопросов местного значения, а органы местного самоуправления оказались в рамках единого правового поля нашего государства. Представляется, что это и есть самый важный результат усилий отдела юстиции по реализации требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2005 - 2006 годах.
В то же время работу по обеспечению соответствия уставов муниципальных образований Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству нельзя считать завершенной. Другое дело, что теперь она будет осуществляться в плановом порядке по мере внесения муниципальными образованиями изменений в основополагающие нормативные документы местного самоуправления. В соответствии с положениями п. 6 ст. 44 указанного Федерального закона на регистрацию должны представляться не только уставы муниципальных образований, но и муниципальные правовые акты о внесении в них изменений и дополнений. При этом в силу п. 4 ст. 3 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" на регистрацию представляется новая редакция положений устава муниципального образования с внесенными в них изменениями. Таким образом, проверяться на предмет соответствия законодательству будут не только муниципальные правовые акты о внесении изменений, но и сам устав с учетом внесенных изменений и дополнений. Это позволит устранять противоречия, связанные с несвоевременной корректировкой уставных документов, в соответствии с изменениями в законодательстве Российской Федерации и Рязанской области.
Представляется, что результатом этой систематической работы станет высокое качество уставов муниципальных образований, а следовательно, будут созданы необходимые правовые условия для эффективной работы органов местного самоуправления на территории Рязанской области.
Консультант отдела Главного управления
Министерства юстиции Российской Федерации
по Центральному федеральному округу
в Рязанской области
С.Е.СМЫСЛОВ